蔡尚伟文化创意与传播研究专辑|论新中国文化经济及文化产业政策的演变
2019-11-16 08:29:22
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来源:元浦说文

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“元浦说文”由中国人民大学金元浦教授创办。

目标在于速递文化信息、传播深度思考、汇集文化创意产业的业界和学术精英,搭建产学研的合作桥梁。

摘要:新中国成立以来,我国文化经济及文化产业政策经历了曲折而复杂的演变过程,形成了自身的基本特点和逻辑。相关政策制定的经验给我们以有益的启示:要坚持文化经济及文化产业发展的“二为”方向、“双百方针”;要清醒认识文化的双重属性,正确把握执政安全与文化产业发展的关系,文化产业国际竞争能力与国内适应能力的关系,文化体制改革和文化市场开放的节奏与度,以及文化经济及文化产业政策的制定与落实、稳定与创新的关系。总体而言,文化经济及文化产业政策宜采取渐进式的变迁路径。

关键词:文化经济;文化产业;政策;演变

作者简介:蔡尚伟,四川大学文化产业研究中心主任,博士生导师;

刘锐,四川大学文化产业研究中心博士生(四川成都,610064)。

The Evolution of Culture Economy and Culture Industry policy since the Founding of New China

Cai Shangwei;Liu Rui

Abstract:Sincethe founding of New China, culture economy and culture industrypolicy ofChinahave experienced a process of tortuous and complex evolution, but shaping somebasic characteristics andlogics of their own. The experience of concerned policy formulation will givebeneficial enlightenment to us. We must adhere to the "two for"direction, the "double hundred" policy of the development of cultureeconomy and culture industry, have a clear understanding of the dual propertiesof culture, and correctly grasp the relationship between governing safety and the development of culture industry,the relationship between international competitiveness and domestic capacity ofthe development of culture industry, the rhythm and degree of cultural system reformand the opening of cultural market and the relationship between formulation andimplementation, stability and innovation of culture economy and cultureindustry policy. Overall, the culture economy and culture industry policyformulation should adopt the path of incremental change.

Keywords:Culture Economy ;Culture Industry; Policy; Evolution.

新中国成立以来,我国的社会主义文化经济建设筚路蓝缕,取得了丰硕的成就。其中文化经济及文化产业政策作为文化经济建设的核心推动力量,功不可没。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化经济及文化产业发展的大背景下,以史为鉴,系统梳理几十年来我国文化经济及文化产业政策的演变历程,汲取政策制订的有益经验,对于未来制定更加科学合理的中国文化经济及文化产业政策、推动社会主义文化大发展大繁荣具有重大的意义。

一、新中国文化经济及文化产业政策的演变历程

建国以来我国文化经济及文化产业政策演进的基本路径与国家的文化与经济体制相吻合,从计划性管制调控向政府引导与市场调整相结合演变,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从“政府主导型”到“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为以下五个阶段:

(一)改革开放前的文化经济政策(1949-1978年)

建国伊始,我国政治上实行的是新民主主义社会制度,经济上实行的则是一种在国家计划经济前提下承认民间和私有经济合法性的多元经济结构,因此,鼓励个人或企业从事文化经营是这一时期文化经济政策的内容之一。与此同时,对于国营文化单位,政府为缓解财政压力,采取积极支持其实行企业化运作的方式。1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1952年12月,《中央人民政府文化部关于整顿和加强全国剧团工作的指示》也提出,国营剧团应采取企业经营的方针,使其能逐步达到自给。

1952年底至1953年春,新民主主义社会如何向社会主义社会过渡的问题被提上议事日程,文化政策随之调整:一方面,对于个人和私营企业从事文化经营,由以往的鼓励逐渐收紧,转变为加强管理,进行社会主义改造。1954年5月,文化部发布《关于加强对民间职业剧团的领导和管理的指示》;1954年3月政务院批准新闻出版总署《关于1953年出版工作和1954年方针任务的报告》,规定1954年的方针任务是:整顿、巩固和有重点地发展国营和地方国营出版业、印刷业、发行业,加强对私营出版业、印刷业、发行业的社会主义改造。另一方面,公私合营壮大了国营文化单位的实力,然而,公私合营后管理水平低下也一度困扰着国营文化企业,为此,国家连续出台政策要求国营文化企业加强企业管理,提高管理水平。1953年底,政务院发布《关于加强电影制片工作的决定》,提出电影局及所属各制片厂必须加强企业管理,实行成本核算,克服浪费现象。1954年8月中宣部下达《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》,明确规定新闻出版企业要提高经营管理水平。

新民主主义社会时期,文化经济政策的探索使得新中国的文化经济有了一定的发展,但频频出现的文艺问题政治化的倾向也使新中国的文化经济发展蒙上了一层阴影。虽然1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”的方针后,中国文化经济发展又迎来了一个短暂的春天,但好景不长,随着计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这些探索迅速夭折。“文革”十年期间,文化经济思想被认为是资产阶级思想横遭批判,相关文化政策的制定更是无从谈起。尽管如此,计划经济时期文化经济政策的初步探索,仍然为以后市场化、产业化阶段的文化政策制定积累了无比宝贵的经验。

(二)文化市场酝酿期的文化经济政策(1978-1988年)

“文革”结束后,吸取以往经验教训,中共中央开始对文化政策进行积极调整。1979年,邓小平突破“文艺为政治服务”的局限,提出“文艺为人民服务、为社会主义服务”的方向,这表明中共中央关于文化建设的指导思想和基本政策的重大调整,其精神实际上成为新时期社会主义文化事业在思想上、理论上和政治上的指导方针。在这一方针指引下,我国文化事业出现了复苏和空前繁荣。

而随着我国经济体制改革拉开序幕,文化的经济属性也开始得到承认。1985年国务院转发国家统计局的《关于建立第三产业统计的报告》中,文化艺术作为第三产业的一个组成部分被列入国民生产统计的项目,这事实上已经确认了文化艺术的商品属性和产业属性。虽然这一时期文化还属事业范畴,没有赋予“产业”地位,但在文化外围行业国家已经开始出台相关政策逐渐放开管制。这一阶段文化经济政策的基本取向体现为计划和管制。1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告;1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”[1]随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,为了加强对这些文化单位的管理,国家又相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》、《关于改进舞会管理问题的通知》、《广告管理条例》等政策文件,当然这同时为开启文化市场起到了铺垫作用。

(三)文化市场全面推进时期的文化经济政策(1988-2002年)

这一阶段,我国文化市场进入全面推进时期,文化产业初步觉醒并迈开了建构其合法性的步伐,文化经济政策的基本取向体现为引导、培育、规范。

1988年,文化部、国家工商局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;1989年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。[2]1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

(四)文化产业合法化发展时期的文化产业政策(2003-2008年)

加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,我国文化产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化经济及文化产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合产业结构调整,内外统筹推动我国文化产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励、扶持。

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化产业既有理论依据,也有了现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化产业的监管,实行有限度的开放,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。[3] 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部、新闻出版总署等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》、《文化产品和服务出口指导目录》、《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,着力扶植、培育外向型文化及传媒企业,增强文化及传媒企业“走出去”的信心。

其四,积极鼓励新兴文化产业发展。新兴文化产业是未来文化产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业发展提供坚实的后盾。

5.文化产业纵深发展时期的文化产业政策(2009-)

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化产业在此背景下却呈现出了反经济周期逆势增长的态势,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。审时度势,2009年7月,国务院出台《文化产业振兴规划》,文化产业作为一项产业第一次被正式纳入国务院的产业规划体系,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力。在此背景下国家陆续出台《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》、《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,为全球金融危机中文化产业继续保持“逆势上扬”和我国文化产业应对新的时代发展机遇提供政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励和引导社会资本进入文化产业领域,并积极地发展以数字化生产、网络化传播为主要特征的数字内容产业和网络文化产业。[4]可见,随着文化产业地位的提高,国家将出台更多激励政策和措施,增强文化产业整体实力和竞争力,推进文化产业的大发展大繁荣。可以预见,今后一个阶段的文化产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

二、新中国文化经济及文化产业政策制定的基本经验

综观建国以来尤其是改革开放以来我国文化经济及文化产业政策的制定,我们可以得到如下有益的启示:

1.“二为”方向、“双百方针”是规定社会主义文化经济和文化产业发展方向和目标的根本政策

“二为”方向、“双百”方针不但是中国文化建设取得伟大成就的指导思想,也是规定社会主义文化经济和文化产业发展方向和目标的根本政策。“为人民服务,为社会主义服务”的“二为”方向是改革开放以来中国对文化艺术的方针政策进行调整的产物,是社会主义文化经济及文化产业发展必须坚守的根本方向;“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针中共在20世纪50年代中期提出的重要文化政策,符合文艺发展内在规律,是繁荣文化生产、提高创作水平的保证,是社会主义文化经济和文化产业发展的重要指针。虽然“双百”方针历史上曾一再遭到“左倾”错误的干扰,但“双百”方针提出之时以及改革开放后中国文化经济领域所呈现出的活泼生动局面已经证明了“双百”方针的正确性。如果不坚持“双百”方针会极大地制约中国文化生产力,影响文化感染力、吸引力、凝聚力,文化建设就不可能有活力。“文革”期间,整个国家的文艺只剩下八个样板戏,中国文化建设出现了停滞甚至倒退即为明证。“二为”方向与“双百”方针并不矛盾,实际上,“二为”方向即是在重申“双百”方针的基础上提出的。“二为”方向与“双百”方针相互补充,缺一不可。“二为”方向保证了文化经济和文化产业发展的社会主义性质和方向,“双百”方针则指出了社会主义文化经济和文化产业繁荣发展的必由之路,二者共同构成了改革开放时期规定社会主义文化经济及文化产业发展方向和目标的根本政策。

2.要清醒认识文化的双重属性,正确把握执政安全与文化产业发展的关系

“文化既有政治属性,也有经济属性,是政治属性和经济属性的统一;文化既是意识形态,也是经济基础,是意识形态和经济基础的统一。”[5]建国后,很长的一段时间内,我国将文化单纯认为其仅具有政治属性和意识形态属性,用文化事业的政策去规范一切文化形态,这在很大程度上限制了社会主义文化经济的发展空间,也造成了文化领域的单调枯燥。改革开放以后,文化的经济属性、产业属性逐渐为人们所认知,国家开始按照文化的双重属性标准去制定政策,文化经济及文化产业政策的制定,日益遵循文化生产的基本规律,既保障其经济属性的充分发挥,同时又兼顾其政治属性和意识形态属性,有力地促进了中国文化产业的发展和社会主义文化的发展繁荣,满足了人民多方面的文化需求。

清醒认识文化的双重属性,归根到底是要正确把握执政安全与文化经济和文化产业发展的关系。中国共产党是人类有史以来规模最大、组织化程度最高、组织文化最系统的政党。中国共产党领导人民取得了民族独立和改革开放的伟大成就。社会主义建设初期所经历的曲折,增强了党坚持正确道路的决心和能力。现阶段中国共产党的执政安全和国家利益、人民利益是高度统一的。要保证党的执政安全,就必须坚持党对国家意识形态的领导,抵御西方意识形态渗透。文化产业的发展从根本上说有利于国家意识形态安全,但也会给国家意识形态领域带来一定风险,这种风险在特定时期甚至会放大,进而影响到党的执政安全。正反两方面的历史说明,发展文化产业一方面要坚持发挥政府的作用、政策的作用,坚持以公有制为主体,另一方面,必须充分发挥市场的作用,深化文化体制存量改革,形成多种所有制共同发展的文化产业格局,激发全民文化活力。建国之后很长一段时间内,为了维护主流意识形态的绝对权威,我国用文化事业的政策涵盖整体文化政策,文化经济政策无从谈起,甚至文化经济的言论都被当作资产阶级反动思想大加打压,这不但阻碍了文化经济的发展,影响了文化活力的发挥,而且累积了一些社会矛盾,反而不利于执政安全。

3.内外统筹,正确把握文化产业国际竞争能力与国内适应能力的关系

新中国成立以来,尤其是中共十六大以后,我国文化经济及文化产业政策制定的一个突出经验就是内外统筹,注意平衡文化产业国际竞争力与国内适应能力的关系。近年来,我国文化产业得到了长足发展,文化产业总体实力得到了较大提升,国内人民文化生活日益丰富,文化传播影响增大发挥着凝聚民心民意的作用。但我国文化产业在国际上的竞争力还不够强,中国文化在国际上的地位与文化资源大国还不相匹配,与世界大国总体实力还不相称,不利于国家形象建构,影响了国民文化自信心,严重制约了民族复兴的伟大事业。文化走出去,不能仅仅靠公益性的国际文化交流,更大程度上要靠发展文化产业尤其是对外文化贸易,通过文化产品和服务的国际消费来实现。这就时刻要求我们注重内外统筹:立足国内,把握不同阶段的发展重点;放眼全球,兼顾、协调文化内容的国际国内不同市场的要求。

4.与时俱进,正确把握文化体制改革和文化市场开放的节奏与度

随着人民群众受教育水平、经济收入的提高,互联网等革命性科技的发展进步和应用普及,将不断刺激人民群众日益增长的多元化、高层次、创新性的文化消费需求,这就不断要求有丰富多样的文化产品和服务来满足其文化权益。途径不外乎两个:一是调整政策,给国内的文化创新以更多的包容与鼓励,提高国内文化产品和服务的质量和水平;二是扩大文化市场开放,直接引进国外高端文化产品,但要充分考虑到民族文化产品的竞争力,给民族文化产业以一定的成长空间与学习锻炼时间。另外,应该保护、发挥民间资金参与文化产业发展的积极性。改革开放尤其是“十六大”以来,我国的文化经济及文化产业政策已经进行了前期的探索,并取得了良好的效果。事实证明,社会资本的进入大大促进了我国文化市场的繁荣,只要把握好文化开放的节奏与度,我国文化经济及文化产业就可以充分利用国内国际两种资源、两个市场来不断促进自身发展。

5.正确把握文化经济及文化产业政策的制定与落实、稳定与创新的关系

政策的制定和执行是政策运行的关键环节,文化经济及文化产业政策也不例外。历来“上有政策,下有对策”是文化经济及文化产业政策运行过程中的一大难题,这一方面与出台的政策是否科学合理有关,另一方面也与某些政府部门出于自身利益考虑,或敷衍塞责,或故意偏离等因素相连。建国以来,我国出台的文化经济及文化产业政策数以千计,其中大部分都得到了很好的执行,但也要看到部分政策在执行过程中困难重重。因此,要发挥文化经济及文化产业政策的导向功能实现其预定目标,就必须高度重视政策是否基于科学合理的原则和方法加以制定,是否得到不折不扣的贯彻落实。同时,文化经济及文化产业政策还要保持一定的稳定性、连贯性和创新性。即每一项政策都要稳定地执行一段时间,不可随意变更,以维护政策的严肃性;同一类政策要注重在政策取向、力度和节奏方面保持前后连贯;对不合时宜的政策要及时修订、补充、废止或出台新的政策进行替换,大胆创新文化经济及文化产业政策制定方式、具体内容和执行手段。十六大以来的文化经济及文化产业政策法规体系之所以能够有效运行,促进文化产业蓬勃发展,就在于党和政府一贯重视文化经济及文化产业政策的科学制定和全面贯彻,注重平衡政策的稳定与创新。

6.文化经济及文化产业政策宜采取渐进式的变迁路径,不能操之过急

回首建国以来我国文化经济及文化产业政策的演变,我们不难发现,中国文化经济及文化产业政策制定选择的是一条渐进式变迁的路径,从增量改革到存量改革,我国的文化经济及文化产业政策始终在小心翼翼中迈步前行。的确,由于文化领域直接关涉中国的意识形态安全,牵一发而动全身,因此,任何操之过急的举动都可能危及我国的文化安全。可以想见,未来很长一段时间内,渐进式变迁仍然一直是中国文化经济及文化产业政策演进的主要路径。但渐进式改革决不意味着瞻前顾后,畏首畏尾,在适当的时候,审时度势,抓住有利时机,及时出台强有力的刺激中国文化经济和文化产业发展的举措,也是制定文化经济及文化产业政策时值得考虑的一条蹊径。2009年我国即时出台《文化产业振兴规划》,形成应对国际金融危机的“10+1”产业振兴政策体系框架,即是典型一例。因此,以渐进式变迁为主线,同时善于利用有利时机,及时出台刺激文化经济和文化产业发展的政策将是未来中国文化经济及文化产业政策制定的路径选择。

社会主义文化经济和文化产业发展离不开政策的支持,新中国文化经济及文化产业政策制订经验是我国文化经济和文化产业发展的宝贵财富,在如今“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化格局出现变动、我国文化体制改革向纵深发展的背景下,更要善于梳理和总结文化经济及文化产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进社会主义文化大发展大繁荣!

[1]韩永进:《我国文化体制改革历程的回顾与启示》,载于张晓明、胡惠林、章建刚主编:《2005年:中国文化产业发展报告》,北京:社会科学文献出版社,第23页。

[2]韩永进:《我国文化体制改革历程的回顾与启示》,载于张晓明、胡惠林、章建刚主编:《2005年:中国文化产业发展报告》,北京:社会科学文献出版社,第23页。

[3]中国社科院文化研究中心:《2005---2006年中国文化产业发展分析及建议》,《中国经贸导刊》2006年第6期,第8页。

[4]刘阳:《文化部部长蔡武:六大措施推进文化产业》,《人民日报》2009年9月15日。

[5]谭剑林、易伟义:《略论文化的经济属性》,《湖南工程学院学报》(社会科学版)2001年第12期,第58页。

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