来源：祝侣 三思派

财政资助作为对企业创新的重要财政支持方式，不仅要立足于国家和区域创新战略，也需要与国际规则接轨。发达国家在支持企业创新的财政资助政策与国际规则的相符程度都比较高。研究发达国家政府对企业创新的财政资助方式的成功经验做法，对于进一步提升我国企业创新政策的针对性、有效性和合规性，更有效促进企业成长发展具有重要的借鉴作用。

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对企业竞争前开发活动的重点支持

世贸组织的《补贴与反补贴措施协定》规定企业研发补贴[1]属于不可诉补贴的范围，但受到两重限制条件：一是只能支持企业开展基础研究和竞争前开发活动[2]；二是补贴的金额分别为工业研究成本的75%和竞争前开发的50%。财政资助属于研发补贴，同样需要满足这两方面的条件。

一是对企业研发活动的竞争前环节，即研究与试验环节的资助。对企业的财政资助首先以不干预企业公平竞争为原则，直接资助一般只适用于竞争前项目；而对处于竞争阶段的项目或活动，政府则通过权益投资和提供信用担保等手段，引导社会资金投向企业，缓解市场失灵。从国际经验来看，技术成熟度（TRL）作为一种先进的技术管理工具，准确地评价了技术发展状态，为政策制定者提供了有用的工具来衡量不同活动之间的界限，从而为更好地符合国际惯例支持企业发展提供科学依据。

技术成熟度量表起源于美国的航空航天行业，最初由美国国家航空航天局（NASA）于20世纪70年代开发，作为系统和技术管理人员评估新技术成熟度的管理工具。技术成熟度可以划分为9个级别（表1），对应世贸规则对企业补贴的规定，可以看到基础研究和竞争前开发阶段大致分别对应了技术成熟度1-3级和4-7级，特别是竞争前开发中关于“不能用于商业用途的第一个原型”的描述，可以基本认定为不超过技术成熟度7级标准。

表1 不同技术成熟度及其对应的技术创新阶段

等级

技术创新阶段

1

基本原理清晰

基础研究与应用基础研究

2

技术概念和应用设想明确

3

技术概念和应用设想通过可行性论证

4

技术方案和途径通过实验室验证

应用研究、共性技术研究、竞争前开发

5

部件/功能模块通过典型模拟环境验证

6

以演示样机为载体通过典型模拟环境验证

7

以工程样机为载体通过典型使用环境验证

8

以原型机为载体通过使用环境验证和试用

市场化开发、产品研制

9

以产品为载体通过实际应用

在欧美国家，技术成熟度逐步成为科技计划的极为有用的补充工具，为研究和创新活动提供更连贯和更有针对性的支持。如欧盟“地平线2020”计划（Horizon 2020）根据预期的技术成熟度确定有资格获得资助的活动类型、所需的合作以及共同确定项目阶段和结果，其中欧洲创新理事会的“加速器”（EIC Accelerator）专项前称为“地平线2020”的中小企业创新工具，只为涉及技术成熟度6-8级技术创新的企业活动提供赠款，最高资助金额为250万欧元。美国小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转转移计划（STTR）是全美最大的企业创新研究支持计划，通过提供政府资金，促进小企业初步研究成果的实际应用和商业化。这两个计划对企业立项前的可行性研究阶段和项目研究开发阶段进行资助，分别对应了技术成熟度1-3级和4-7级，而在成果商业化阶段（即技术成熟度8-9级），政府不再资助。

二是对企业支持的经费通常限制在竞争前开发费用的50%以内。美国小企业创新研究计划只支持企业在参与市场竞争前的开发活动，政府支持金额50%的比例在计划书中多次明确提及。美国技术创新计划（TIP）限于直接成本且资助金额占项目总成本的50%以内。德国中小企业创新核心计划（ZIM）政府资助的部分最多可达技术创新过程所需资金的50%。

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加强对中小企业的支持

国外高度重视科技型中小企业的发展。从国际规则来看，世贸组织的可诉补贴构成的要件之一是补贴对其他成员方同类企业或产业构成严重侵害，中小企业实力较弱，出口份额占比不大，一般单个企业的出口属微量出口，难以对出口国同类企业或产业构成严重侵害，也就不容易构成反补贴的证据，因此支持中小企业更易于规避《补贴与反补贴措施协定》。

美国小企业创新研究计划实施三十余年来，在鼓励小企业参与创新活动、推动新技术成功商业化、扶持小企业发展、增加就业等方面均做出了巨大贡献。与之类似，欧盟“地平线2020”框架下的子项目“中小企业创新计划”（SME-Instrument-Zuschuss）支持对象为来自欧盟成员国或者“地平线2020”联系国的中小企业，旨在支持创新型中小企业将研究项目产业化，将创新成果运用于市场。

整个扶持过程分为三个阶段，其中前两个阶段企业可以获得直接补贴，分别用于可行性研究、风险评估、示范、测试、母版制作、试点、设计等，在第三阶段即商业化阶段，企业得到的是信用贷款或风险投资等间接扶持。德国将中小企业科技创新的支持提升到战略层面，德国联邦经济技术部推出的中小企业创新核心计划是支持德国中小企业研发活动的单一最大的资助计划，提供的资助覆盖了研发成本的25-55%，其中对中小企业的资助高达38万欧元，大学和研究机构高达19万欧元。该计划不受行业和技术领域的限制，一方面对企业自身产品开发或生产工艺创新进行资助，另一方面对企业之间或企业与研究机构之间的合作，加速技术知识的商业转化提供资助，从而持续提升德国中小企业的创新能力与竞争力。

除了财政直接资助外，国外更多地采用税收、贴息、设立风险投资基金等方式，确保企业技术创新资金的充裕。如美国为了鼓励企业进行研发，对企业研发费用实行“费用扣除”和“减免税”的双重税收优惠。日本政府通过低息或无息贷款及设置重要技术开发费用补助金等方式，不断加大财政资金对企业研发的支持。韩国建立技术开发准备金制度、技术及人才开发费税金减免制度，激励企业技术创新。

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促进产学研合作

实施开放式创新

产学研合作是实现研究成果快速应用和商业化的有效途径，能够实现优势互补，有助于带动企业积极参与到研究中。《补贴与反补贴措施协定》也明确规定，对企业或高校、科研机构与企业在合同基础上进行的科研资助为不可诉补贴。

以产学研合作研发项目的形式进行资助是最直接的政府支持方式。如英国的联系计划（LINK）由政府12个部门及各研究理事会参与，重点支持大学、科研院所与企业在商业化方面的合作研究开发，政府只为联系计划项目提供50％的研究开发经费，其余由企业提供，由科研机构与企业共同申请，合作承担项目。

近年来，发达国家越来越强调新的互动形式，为搭建产学研合作网络和其他组织结构，建立创新实验室、产学结合的联合研究设施等新型合作基础设施等提供资金资助，加强企业、大学和研究机构之间的知识交流和合作创新。

一方面，通过对公共服务机构的扶持，为企业提供创新服务，满足企业创新需求，实现科技创新资源的合理配置。美国资助制造扩展计划（MEP）将联邦实验室、教育机构和企业中产生的新技术与方法，通过提供创新服务的方式，直接转移到美国制造业企业中，推动联邦技术成果在美国中小制造业企业快速转化和应用，提升中小制造业企业竞争力。自MEP计划实施以来，联邦政府为MEP计划的实施提供了长期稳定支持（表2）。在资助方式上，联邦不直接资助企业，而是用于补贴MEP服务中心的运行，再由服务中心为地方中小制造企业提供质优价廉的技术服务。

表2 美国联邦政府对MEP资金投入情况

（单位：百万美元）

数据来源：美国商务部和美国国家标准与技术研究院预算文件

另一方面，支持产学研合作网络组织，使跨部门边界的新伙伴关系形式得以实现。产学研合作网络提供了专业知识和能力组合，有效弥补了先进技术部署中研究与商业生产之间“越来越大”的差距。如“制造业-美国”目前由14家制造业创新研究所组成，这些研究所在最初5～7年间得到了联邦政府资金支持。制造业研究院解决了各类技术问题，确保了大量制造企业研发和技术的采用。利用这些研究所，美国将开发标准和原型的公司和大学网络连接起来，建立技术伙伴关系，从而为知识交流、能力和专长的汇集提供机会，并通过呼吁私人资金与公共资金相匹配提供共同协议和赞助来源。再如英国高价值制造弹射中心（HVMC）是英国先进制造方面的面向未来增长和成功的催化剂，由7个公私合作技术创新中心组成的网络。英国技术战略委员会每年为弹射中心提供500-1000万英镑的资金资助，约占中心全部收入的1/3，投资周期5-10年。政府的核心补助资金主要用于技术创新中心的基础设施建设和设备购置。高价值制造弹射中心提供专业的技术专长、设备和其他资源，虽然不是企业特别是中小企业所能获得的，但他们却是将概念转化为新产品和服务所需要的，从而为中小企业和大型跨国工业合作伙伴共同为技术概念和商业化之间搭建桥梁，加速其活动。

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对完善我国企业

创新财政支持的启示

近年来，我国出台的支持企业科技创新的相关政策繁多，政策更新换代频繁。为了推动企业创新支持方式更加合规，需要充分借鉴国外在支持企业创新方面的成熟经验，优化企业创新支持方式，规避国际规则风险。

一是加大对企业竞争前开发活动的支持，支持比例要求在政策文件中明确列示。为了更好对接国际规则，避免造成不必要的争端，建议在我国出台的关于企业创新的财政支持政策中，严格遵守国际规则中对竞争前开发活动的界定和比例限制，并在法律、规章或其他官方文件中明确写明[3]，提高政府支持方式的公开性和透明性。

二是探索运用技术成熟度界定企业创新资助项目活动主题范围。技术成熟度作为一种重要的管理工具，促进了技术生产者和开发者、客户和管理者之间的沟通和共识，进而提高资金使用效率，更好地发挥资助项目的预期效果。在对企业的财政资助中，建议在确定招标书和资助方案时参考技术成熟度等级，描述预期活动资助的活动范围，一方面帮助政府部门更好地规划财政资金的使用，聚焦不同的技术成熟度等级进行适当的资助，同时有效规避国际规则；另一方面也为企业受益者提供明确的指南，帮助企业战略性地规划获得资金的途径。

三是加强对具有成长潜力的高科技中小企业和年轻公司的支持，并加强间接性财政工具的应用。从发达国家实践来看，政策干预越来越多地针对那些有望对整个创新体系产生影响的规模化企业和高科技中小企业。对中小企业和年轻企业的财政政策重点可以放在此类企业所需的融资、技术和基础设施资产等方面，除了直接的财政补贴外，要更多地采用如税收激励、政府采购、增加股权投资比例等方式，在满足企业发展需求的同时，采用间接的市场化方式规避国际规则风险。

四是支持研发合作、知识转移和技术转让等，激励创新体系各参与者之间合作。从更加互动和多方位的角度，通过具体支持研发合作、知识和技术转移，是国外支持企业创新的最新趋势。建议改变“政府—企业”的单一线性模式，将财政资金转向专业研究机构、公共技术研发平台、产学研基础设施、创新服务机构、行业协会等中间组织，充分发挥它们在科技创新中的作用，促进企业与大学、研究机构之间建立制度化的公私合作伙伴关系，进行增强企业创新能力。

1.《补贴与反补贴措施协定》第8.2条（a）项对研发补贴作出了界定，即符合一定条件的“对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助”。

2.竞争前开发是指将工业研究结果转移到新的或改进的产品、工艺或服务的计划或设计，包括创建一个不适用于商业用途的原型。竞争前的开发活动还包括产品的概念制定或设计和初步演示，但这些相同的项目不适用于工业应用或商业用途开发。

3.《补贴与反补贴措施协定》规定:“如果补贴授予当局或当局据以行动的立法对获得补贴的资格和数额规定了客观的标准或条件，如能严格遵守这些标准和条件，并且一旦符合便能自动获得补贴，则该补贴不具有专向性。有关的标准或条件必须在法律、规章或其他官方文件中明确写明，以便能够对其加以核实。”

祝侣，上海市科学学研究所创新政策研究室研究员。本文来源于《研究与建议》2020年第28期。文章观点不代表主办机构立场。